2024年10月20日,哥伦比亚卡利,哥伦比亚环境与可持续发展部长苏珊娜·穆罕默德在COP16高级别仪式性开幕活动上致辞。新华社记者 李木子/摄
安第斯山脉间,亚马孙雨林中,阔别两年,史上规模最大的全球生物多样性大会来到了哥伦比亚——超半数国土被森林覆盖的南美洲国家、世界上生物多样性最丰富的国家之一。
2024年10月21日-11月1日,《联合国生物多样性公约》(下称《公约》)缔约方大会第十六次会议(COP16)在哥伦比亚的卡利市举行,约一万五千人参会,在同类峰会中创造纪录。
生物灭绝的危机并不遥远。2024年10月,世界自然基金会(WWF)和伦敦动物学会(ZSL)发布的最新《地球生命力报告》显示,全球野生动物数量在50年内平均下降73%,学者警告“人类已经站在打破大自然极限的边缘”。
2022年,COP15通过的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》(下称《昆蒙框架》)为全球生物多样性保护提供了路线图,设定2050年的4个总体目标和2030年的23个具体目标。其中,核心又紧迫的任务是“30x30承诺”:在2030年之前保护地球30%的陆地和海洋,恢复30%的退化生态系统。
联合国秘书长古特雷斯在COP16开幕式上表示,“我们有一个拯救人类的计划,但还没有走上正轨,本次大会任务是将言论转化为行动。”
COP16的谈判重点,就是让各国拿出行动计划和资金,但议程过半,计划和钱都远未落实。
不到20%国家“交作业”
为保护生物多样性,《公约》196个缔约国都有责任交作业,制定各自的“国家生物多样性战略和行动计划”(NBSAP,以下简称国家计划)。
两年前,COP15布置了交作业的截止日期:COP16召开之前,提交根据《昆蒙框架》修订或更新的国家计划。
作为COP15主席国,中国是首批提交的国家之一。2024年1月,生态环境部发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划(2023-2030年)》,部署了4个优先领域的27个优先行动,涵盖保护、恢复、可持续管理野生物种等方面。
当地时间2024年10月20日,哥伦比亚卡利,中国生态环境部部长黄润秋在COP16开幕式上致辞。视觉中国/图
可惜的是,不像参加隔壁的“气候公约”那么积极,COP16最终只收到了35份作业,上交率不到20%。相比之下,截至2024年9月,有近九成缔约国提交了更新的气候行动。
和气候公约类似,生物多样性公约缺乏惩罚机制,不交作业也没有实质性惩罚,为什么出现“偏科”?
绿色和平东亚分部全球政策顾问姚喆认为,一方面,虽然生物多样性丧失的后果也是全球性的,但气候变化行动在全球受重视程度更高,获得资源更多,各国制定和提交计划感受到的压力也更大。另一方面,生物多样性保护涉及的维度更多,比减排算碳麻烦,制定计划也更复杂。
作业太难,背后是做题的能力难以匹配。
永续全球环境研究所(GEI)项目主任彭奎告诉南方周末记者,多数国家交不出更新的行动计划,主要原因是治理能力不足,缺乏资金支持、资源调动和技术能力,甚至可能从未制定过计划,遑论更新。此外,各国对履约的重视程度不一,有的国家负责履行《公约》的职能部门层级较低,连参加谈判的人员也不足,无法照顾各议题谈判,分身乏术。
2024年10月24日,哥伦比亚卡利动物园的美洲火烈鸟。卡利动物园是哥伦比亚最著名的动物园之一,拥有超过1200只动物,涵盖了哥伦比亚本土和世界其他地区的大约180个不同的物种。新华社记者 李木子/摄
钱还没存,怎么取钱却吵得最凶
要更新计划,得先拿到钱——增加对发展中国家供资是COP15谈判的胶着点,而争议延续到了COP16。
保护生物多样性需要多少钱?COP15早期的草案提出,2030年前,每年的资金缺口是7000亿美元。
最终《昆蒙框架》制定的解决方案是,7000亿美元里,5000亿“做减法”——减少和改革有害补贴(注:指支持化石燃料、农渔业等有损生物多样性产业的补贴);2000亿“做加法”——从各种渠道募集资金用于生物多样性保护。
其中,从发达国家募集到的资金要有一部分流向发展中国家,目标是2025年前每年至少200亿美元,2030年开始增至每年300亿美元。
在这些数字里,姚喆认为“200亿”是眼下的重点——截止时间最近,只剩两个月;落实主体明确,最能体现国家间合作的信任,也能为全球生物多样性保护提供信心。
和资金动员相配套的是资金流动机制。对此,COP15通过决议,在全球环境基金(GEF)下设立全球生物多样性框架基金(GBFF),接收各国捐款并分配资金。
这也为COP16的融资谈判提前画好了两个重点:如何筹集2000亿美元,尤其是在剩下2个月内如何筹得200亿美元;以及资金应该通过哪种机制流动。
但COP16召开前,只有英国、加拿大等七个发达国家向GBFF出资,总额为 2.44 亿美元。
在姚喆看来,难点在于,出资国多为经合组织(OECD)成员国,而追踪是否完成融资承诺的主体也来自OECD,“既是裁判员又是选手,现在欧盟有信心最后能兑现承诺,这让融资变成信任问题,发展中国家难以参与监督落实。”
但令与会者意外的是,第一周的资金谈判似乎跑偏,为“是否需要设立一个全新基金”而争吵,而不是讨论如何让更多资金流向生物多样性保护。换句话说,钱还没存,却为怎么取钱吵得不可开交。
“这背后存在历史遗留的信任问题。以刚果(金)为代表的发展中国家指责GEF资金申请流程复杂、配套要求高,担心无法从GEF及其下设的GBFF获得资金。但出资国不愿意再花钱投入新基金的建设,认为只需改进现有的基金管理结构。”姚喆说。
发展中国家关心如何公平地获得资金,发达国家关心的却是资金是否被有效利用。
彭奎指出,谈判之所以艰难,是因为监测评估机制尚未完善。这导致出资国希望资金被有效利用,需监测保护成果的各项指标;而部分发展中国家却担忧主权、技术和能力问题等,拒绝第三方的监测或公开某些监测数据,这也降低了发达国家的出资意愿。
COP16现场的讨论。视觉中国/图
生物基因信息,新的资金来源?
说好要请客,要上菜了,发达国家却迟迟不埋单。
为实现上述2000亿美元的目标,代表团把目光投向更多元的资金来源,数字序列信息(Digital Sequence Information on Genetic Resources,DSI)成了大会的另一焦点,核心争议是“是否应该为大自然的生物基因数据付费”。
DSI指基因组序列数据和其他相关数字信息,包括生物的DNA和RNA细节,可用于开发药物、化妆品、转基因作物等商业产品。
加拿大ETC集团于1990年代初提出“生物剽窃”的概念,指盗用遗传资源和传统知识的行为,其中就包括基因层面对野生物种的利用。
2010年通过的《名古屋议定书》是《公约》下的一项国际法律框架,要求保障生物遗传资源利益的公平分配,COP15同样达成共识,“建立公平、公正分享 DSI 利益的多边机制,包括全球基金和监测其有效性的标准”,但究竟如何实现利益共享,难题留到了COP16。
生物剽窃被视为“殖民主义的幽灵”,在拥有殖民历史背景的哥伦比亚,DSI话题争论不休。
姚喆指出,目前企业对种子、药材等涉及遗传信息的使用是没有成本的,要想将其纳入生物多样性保护融资,就需要对企业征收一定费用、交由机构管辖并分配给一定范围内的人使用,但这链条上的每个环节都有待界定,分歧在于向谁收费、自愿或强制、收钱后由谁管理、钱以何种比例被谁使用。
“比如,是但凡使用就收费,还是需要达到一定规模?DSI基金是否有一定比例直接分配给原住民,主要是通过国家还是社区驱动、基于项目进行分配?收取和分配的资金比例是固定的吗?”
一大阻力来自制药产业强势的国家。有250家制药公司的瑞士不希望就DSI这一新型融资方式“冗长讨论”,而巴西和非洲希望实现强制支付,最好是利润的1%——全球前100家制药企业在2023年的利润接近2000亿美元,这笔费用至少可达20亿美元。
姚喆认为,按照谈判进程,需要先确认对此收费,再去谈细节,但这个议题的讨论长达多年,今年可能也难有突破。
一周过去,COP16资金案文中表示分歧的括号数量不减反增,谈判后半程进入高级别部长级会议,新的资金支持方案能否谈拢,仍待观察。
“(第一周的)资金谈判还没谈到实质内容,包括怎么让发达国家出资、怎么动用创新机制融资。”姚喆担心花再多时间,可能也无法形成共识。
彭奎认为资源动员仍将是谈判焦点,“最值得关切的依旧是资金总量动员严重不足,DSI的基金机制没有明显进展,这都将影响整体的履约进程和威胁《昆蒙框架》目标的如期实现。”
古特雷斯似乎预见了这一进展,开幕式发言中,他强调“代表团离开卡利时,必须对《昆蒙框架》及其相关基金进行大量投资,并承诺调动其他公共和私人资金来源,以全面实现其目标。”
南方周末记者 黄思琪
责编 汪韬
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